W sierpniu 2009 po przemówieniu gen. Waldemara Skrzypczaka nad trumną kpt. Daniela Ambrozińskiego odezwały się liczne głosy na temat zasady cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi i jej ewentualnego złamania przez gen. Skrzypczaka, kwestionującego działania swoich (wojskowych, sztabowych) przełożonych. Wielu obserwatorów i polityków uznało, że generał wypowiadając się wbrew swoim przełożonym złamał zasadę cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi. Wydarzenia te doprowadziły do dymisji gen. Skrzypczaka ze stanowiska Dowódcy Wojsk Lądowych. Kilka miesięcy później wydarzyła się katastrofa smoleńska – tragiczne wydarzenie w historii Polski, ale także, a może przede wszystkim, dowód istotnych, wieloletnich i systemowych zaniedbań w Siłach Zbrojnych. Po dziś dzień trwa dyskusja na temat przyczyn katastrofy, wydaje się jednak jasne, że zawinił czynnik ludzki, i to w przeważającej części po stronie Sił Powietrznych. Wydaje się, że popełnione zaniedbania mają na tyle istotny charakter, że stanowią o nieskuteczności całego polityczno-wojskowego systemu decyzyjnego, Warto zatem zastanowić się nad zagadnieniem istnienia i skuteczności cywilnej kontroli nad Siłami Zbrojnymi w Polsce.
Konstytucja RP w art. 134 mówi, że zwierzchnikiem Sił Zbrojnych jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. W czasie pokoju sprawuje on kontrolę nad siłami zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej. Do osobistych kompetencji prezydenta należy jednak mianowanie dowódców rodzajów sił zbrojnych, Szefa Sztabu Generalnego oraz – w czasie wojny – Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. Ponadto, do kompetencji prezydenta należy nadawanie nominacji generalskich. Cywilna kontrola nad siłami zbrojnymi ma sprawić, że będą one, zgodnie z art. 26 ustawy zasadniczej zachowywać neutralność oraz podlegać cywilnej i demokratycznej kontroli. Niewątpliwie podstawowym celem cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi jest zdecydowane i całkowite uniemożliwienie im ingerowania w proces realizowania legalnych rządów nad krajem. Z dzisiejszej perspektywy może to brzmieć dziwnie, ale w 1981 roku armia w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przejęła władzę nad krajem. Zapewnienie apolityczności sił zbrojnych i sprawowania legalnej władzy nad nimi jest jednym z najbardziej podstawowych warunków właściwego funkcjonowania państwa i co do tego nie należy mieć żadnych wątpliwości. Aby uniknąć zbędnych wątpliwości – uważam, że w Polsce w tej chwili ten warunek jest ze wszech miar spełniony. Warto jednak postawić pytanie, czy cywilna kontrola nad siłami zbrojnymi powinna ograniczać się jedynie do absolutnego uniemożliwienia wykorzystania sił zbrojnych do celów politycznych, czy także roztaczać swego rodzaju opiekę nad armią, stwarzając właściwe warunki do jej poprawnego i efektywnego funkcjonowania.
Aby odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w Polsce cywilne władze sprawują kontrolę nie tylko nad działaniami armii jako takimi, ale także nad kierunkami w jakich rozwijają się Siły Zbrojne, warto zastanowić się, jakie instrumenty posiadają rządzący, aby wywierać wpływ na Wojsko Polskie. Minister obrony narodowej jako nadrzędny organ cywilnej władzy wykonawczej powinien wyznaczać ramy rozwoju sił zbrojnych. Do tego potrzebna jest jednak wiedza – zarówno z zakresu teorii funkcjonowania armii jako organizacji, jak i zrozumienie specyfiki Sił Zbrojnych na jaką składają się ich historia, struktury, oraz co najważniejsze – ludzie, którzy je kształtują oraz determinacja i zdecydowanie do wprowadzania systematycznych, planowanych zmian. Patrząc na ostatnie dwudziestolecie przemian w Wojsku Polskim wydaje się, że siłom politycznym brakuje – w pewnym stopniu – wszystkich tych czynników. Wielokrotnie podejmowane decyzje o reformie sił zbrojnych były często jedynie odpowiedzią na cięcia budżetowe, nie miały charakteru długofalowego i charakteryzowały się relatywnie niską efektywnością działań. Oznacza to mniej więcej tyle, że wiele razy „reforma sił zbrojnych” sprowadzała do cięcia struktur wojsk, a zmiany w strukturach były spóźnione i nieefektywne. Autor ma trudności z przypomnieniem konsekwentnie realizowanego programu reformy SZ w perspektywie np. 10-letniej lub dłuższej – a taki program mógłby dać największe efekty. Pierwsze studia, mówiące o konieczności znaczącego „odchudzenia” struktur sił zbrojnych,
przy jednoczesnym zachowaniu lub zwiększeniu finansowania oraz znaczącym zwiększeniu tempa modernizacji technicznej prowadzono już w latach 90. ub. wieku. Oprócz znacznej redukcji struktur nastąpić miało skokowe podniesienie zdolności bojowej mniejszych jednostek oraz, co równie ważne, likwidacja nadmiernie rozdętych do obsługi armii rodem z Układu Warszawskiego struktur sztabowych. Ich wnioski zostały jednak odłożone do szuflady. Jak wspominał prof. Stanisław Koziej (w wywiadzie opublikowanym w Nowej Technice Wojskowej nr 10/2010), zmiany te zostały w końcu wprowadzone – tyle tylko, że dopiero w momencie gdy ich wprowadzenie wprost wymusiła sytuacja finansowa i zmieniająca się sytuacja geopolityczna. Oznaczało to utratę kilku cennych lat. Przygotowany w 2005 roku Strategiczny Przegląd Obronny, będący spójnym i profesjonalnym programem rozwoju SZ, określający m.in. optymalne wielkości SZ dla określonych poziomów finansowania (dla finansowania na poziomie 1,95 % PKB było to 85 000 dla armii zawodowej) również nie został wdrożony. Warto dodać, że po przyjęciu Ustawy z 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych, finansowanie modernizacji SZ zyskało solidne podstawy – ustawa wymaga przeznaczania 1,95 % PKB na budżet obronny. Daje to podstawę (niezależnie od oceny słuszności finansowania na tym konkretnym poziomie) do długoletniego planowania modernizacji i restrukturyzacji Sił Zbrojnych w oparciu o stabilne podłoże finansowe. Warto w tym momencie podkreślić raz jeszcze ważność tego uregulowania – świadczy ono także o pewnym rodzaju ponadpartyjnego konsensusu co do celowości działań na rzecz Sił Zbrojnych. Tym ważniejsze jest pytanie, dlaczego działania te nie zawsze przynoszą założony skutek.
Zamiast planowych, długofalowych reform które w perspektywie mogłyby dać właściwie funkcjonujące Siły Zbrojne jako organizację, podejmowane decyzje o wielkości czy strukturze wojska mają mniej lub bardziej życzeniowo – polityczny charakter i prowadzą do powstawania struktur nieefektywnych, niezdolnych do spełniania postawionych przed nimi zadań. W praktyce oznacza to np., że brygada będzie miała ubytek stanu etatowego szeregowych rzędu 50 % i będzie w stanie wystawić jeden batalion liniowy zamiast trzech, a z powodu braku środków i braków osobowych w istniejących strukturach nie będzie możliwości zapewnienia odpowiedniego wyszkolenia żołnierzy – na przykład pilotów wojskowych, ale nie tylko. Powyższe procesy (trudno chyba kwestionować ich istnienie) mają charakter systemowy i długofalowy, rodzi się zatem pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy. Wydaje się przecież, że politycy, przeznaczający na Siły Zbrojne niemałe pieniądze (ustawowo wymagane 1,95 % PKB) powinni dbać o ich skuteczne funkcjonowanie. Przyczyny są bardziej złożone niż się nam wszystkim (a przede wszystkim autorowi) wydaje, i niniejszy wpis stanowi jedynie próbę ich bardzo powierzchownej diagnozy.
Aby ustalić przyczyny obecnego stanu rzeczy warto cofnąć się w historii o kilkadziesiąt lat. W Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej siły zbrojne były (niestety) postrzegane jako część komunistycznego ucisku. Powodowało to m.in. masową ucieczkę, zwłaszcza osób z wyższym wykształceniem, od odbywania obowiązkowej służby wojskowej. Jak wiemy, obecny minister obrony narodowej w latach 80. był członkiem organizacji, walczącej o… zwolnienie od obowiązkowej służby wojskowej przez odbywanie służby zastępczej. Chciałem tutaj zdecydowanie podkreślić, że przypomnienie o tych okolicznościach nie ma na celu krytyki czy pochwały ministra, a zobrazowanie procesu, który doprowadził do pewnej izolacji wojska od społeczeństwa, a w szczególności od inteligencji. Dlatego obecnie trudno w elitach rządzących (
niezależnie od opcji) znaleźć osoby z odpowiednią wiedzą na temat specyfiki funkcjonowania sił zbrojnych. Co gorsza, Wojsko Polskie, jako jedna z podstawowych struktur siłowych PRL częstokroć brało udział w tłumieniu wystąpień społecznych, czym jeszcze bardziej pogorszyło swój obraz wśród polityków. Sposób
profesjonalizacji WP, a raczej jego uzawodowienia pokazywał, że wojsko widziane było raczej jako aparat represji, niż organizacja, potrzebująca do sprawnego funkcjonowania długofalowo planowanych, przemyślanych i konsekwentnie wprowadzanych zmian. Po zmianie systemu politycznego zabrakło zatem osób, które byłyby w stanie roztoczyć opiekę nad konieczną restrukturyzacją sił zbrojnych, wykazując się odpowiednią wiedzą, oraz polityczną „siłą przebicia”. Do braku wiedzy, planowania i konsekwencji dochodziły decyzje podjęte z czysto koninkturalnych, krótkookresowych przesłanek – na przykład dotyczące utrzymania czy likwidacji poszczególnych garnizonów. Co więcej, trudno było przez wiele lat mówić o publicznej debacie nad sprawami obronności, skoro zajmowali się tym tylko wojskowi – a podejmowane przez nich decyzje nie zawsze były właściwe, szczególnie jeżeli występowała konieczność przeniesienia zasobów pomiędzy elementami wojska (np. zapewnienie pełnej obsady wszystkich pododdziałów za cenę likwidacji „kadrowych” dowództw wyższego szczebla). Ponadto, zgłaszane przez niektórych wojskowych propozycje ambitnych reform ginęły w sztabowych szufladach, a decydenci otrzymywali zniekształcony obraz sytuacji (na przykład dotyczącej faktycznej gotowości bojowej jednostek), którego ze względu na brak powiązań z wojskiem nie byli w stanie właściwie ocenić. Doprowadziło to do stanu obecnego, który charakteryzuje się wielością mało efektywnych struktur, będących swego czasu pozostałością z czasów
wielkiej armii Układu Warszawskiego i przeznaczanie zbyt małej części środków na komponent bojowy.
Okazuje się zatem, że dziedzictwo PRL potrafi być bardziej niebezpieczne, niż się nam wszystkim wydaje. Uważam, że występuje bezpośredni i znaczny związek między sposobem, w jaki dokonują się próby restrukturyzacji Sił Zbrojnych, a patologicznymi relacjami między wojskiem a społeczeństwem, jakie miały miejsce w minionym ustroju i które jeszcze długo będą odbijać się echem. Brak sprawnego zarządzania SZ przez polityków boli tym bardziej, że w Polsce jest (był?) jakiś konsensus co do potrzeby rozwijania sił zbrojnych, a jego wyrazem jest Ustawa o modernizacji technicznej SZ. Miejmy nadzieję, że – między innymi dzięki opracowaniu nowego SPO oraz zwiększeniu zakresu debaty publicznej w sprawach obronności, tak z udziałem byłych wojskowych, jak i organizacji pozarządowych vide Stowarzyszenie Euro – Atlantyckie uda się choć w pewnym stopniu przezwyciężyć dziedzictwo PRL, jakie wciąż wisi nad Siłami Zbrojnymi...
